文/徐远 编辑/杨溪
出品 | 腾讯新闻×原子智库
随着新冠病毒感染引发的疫情在中国逐步得到控制，如何恢复经济、提升经济动能成为各界关注的焦点。
2008年金融危机之后，中国曾有过一个4万亿的经济刺激计划。因此，最近很多人呼吁启动“新基建”，以刺激经济。不过，在北京大学国家发展研究院教授徐远看来，无论是财政、货币还是房地产，受当前一系列因素制约，政策空间都不大，必须跳出框框、另辟蹊径。
因此，他提出了以农民工市民化为出发点、在大都市和城市圈大规模建设安居房以刺激经济的计划：每年1000万套，10年1亿套，可容纳3亿新市民——既能为经济增速托底，又可以改善流动人口等问题的社会治理。
1998年启动的针对城市居民的商品房改革，奠定了其后中国20年经济高增长的奇迹；面向新市民的“二次房改”是否真能如徐远所愿，为中国再造一个光辉的20年？
以下为正文：
关于住房改革，特别是跟农民工、城市化、土地，但凡牵扯到这些，再加上有点政策建议，总是会非常复杂。所以，我说的这个事，大概就是一些想法要点，把我认为较为重要的东西，跟大家伙儿一起来分享，希望有点启发。
常规刺激政策空间不大，必须另辟蹊径
首先，这个疫情对经济影响是很大的。后面要出台比较大或者非常大的一些经济政策，才能把损失补回来，而且能够进一步的把经济任务完成。这是对目前情况的一个基本判断。
其次，政策。总体来看，减社保、减税、减租金，或者是带薪休假，包括对抗疫情的补充政策，都是好的、都是对的；但是，这些政策的作用在什么程度上发生？这些政策都是“亡羊补牢”型，而不是增强动力型的：出了困难、针对困难出的这些政策，对于对抗困难是有用的，但是这些政策对进一步增强经济的动力效果很有限。
考虑到2019年的整个经济增速下行的态势，要想把增速扭回来，本来就要增加宽松的力度，当前叠加疫情的情况下，就更需要把这个政策放开一点。但这就面临另一个困难：现在的政策空间其实很有限。
第一项财政。财政政策就是中央和地方多花点钱，地方就是基建。但现在地方政府负担比较重，而且看得见的容易做的基建都已经做的差不多了。当然，大中型核心城市的城市基建，还有空间，但它有速度的问题。如果是一些偏远地区，则涉及到它的基建是否合理、以后的效率是否高、财政资金怎么回笼的问题。最近几个月有很多财政赤字的讨论，比如说2.8%、3%的赤字率，加上结算的专项债，但是对总体的规模够不够以及它是否能够形成有效的高质量的资本存量，都是个问题。所以，基本判断是，财政的政策空间并不大，而且财政还有选择项目、财政资金的使用效率等各种各样的问题，就会有一些制约。
货币政策是第二项。目前来看，货币政策的空间也不大。1月、2月的通胀是5.4%、5.2%，整个一季度都会是5%以上。央行的政策目标，2020全年的通胀都是保持在3%以内，这个不会轻易放——后面三个季度通胀的水平要在3%和2%以下。假设后面三个季度想松货币来刺激经济，还要同时满足全年通胀3%以下的目标，政策空间很小。剩下还有很多其他的问题，比如货币政策传导机制的有效性，资金到哪里去等等。如果在生产侧没有一些有力的配套措施，这个政策的实际效果会怎么样，也都会是问题。所以，货币政策空间非常紧的。
第三是房地产。中国短期的经济周期，如果想刺激的话，房地产是非常有效的工具，因为它不仅自身体量大，而且关联效果大。但目前房地产调控是基本的政策基调，“房住不炒”。所以，想大规模放松现有的商品房调控，难度比较大。因为要考虑政策连续性，特别是房地产是国民家庭财富的载体，如果放得比较大，对于社会的贫富差距和每个方面的考虑，也是一个问题。
所以，总结一下：现有的主要的政策空间并不大。
这就面临一个困难：已经出台的政策觉得不够，但是想进一步出台政策，又有各种各样的制约。
那怎么办呢？理想的政策类型应该同时满足几个条件。第一，要促进短期的经济复苏——这个政策力度必须足够大，有足够的力量能够把今年的短期经济目标任务完成。第二，这种短期政策不能只顾短期、不管长期——所以，这种短期政策还要没有太大的副作用，它能够同时夯实中长期的经济稳步的增长基础，或者说孕育中长期的经济稳步的增长潜力。第三，中国去年的人均GDP是1万美元，已确定进入到中高收入的社会阶段，它对社会治理和其他方面都提出了要求——政策应该同时有助于社会长期的综合治理的改善。如果能找到这样的政策，就是比较理想的政策选择。
根据这个，这里有一个探索性的建议：大规模建设安居房，启动“二次房改”。
大规模建设安居房，启动二次房改
大规模建设安居房，启动“二次房改”，能够很好的满足我们刚才说的三个要求。
第一，短期：短期快速的促进经济复苏。基本建议，每年建1000万套安居房，套均50平米。套均投资100万元，每年投资有10万亿。这个投资10万亿不是金额投资，里面包括土地费、建筑安装工程费，同时还要替代掉其他部分的一些房地产，能形成的新增固定资本，大概是4、5万亿元的规模；再加上关联投资，这个力量是足够大的。这样就可以带动GDP好几个百分点，能解决短期的经济稳步的增长和经济复苏的问题。
为什么是50平呢？要小一点，因为安居房对应的是外来的新市民、农民工，还有一些其他的年轻人口，这样就不能太大；太大太贵的话，新市民买不起。
第二，中期：能解决我们经济稳步的增长的问题。假设未来每年都做这么一个政策设计，10年大概就是1亿套的安居房，对应的三口之家就是3亿人。假设有3亿新市民进城，这会有两个效果：一是每年这些新增投资大概可以托住未来10年中每年的经济稳步的增长的下限。刚才说每年有4、5万亿元的固定资本形成，加上关联投资，经济增速不需要过多的担心。
二是现在有“二次开放”的问题。今年年初《外商投资法》生效，主要是扩大金融服务业的开放，把外面的生产要素、生产经验、服务业经验引进来，促进国内的服务业发展以及高端制造的发展，这样还可以拔高经济稳步的增长的上限。里里外外这些事情如果能做到，大概未来10年到15年，每年5%以上的高质量增长是可以托住的。这样，到2035年经济再翻一番、实现基本现代化的要求，是有保障的。
第三，长期：在社会治理维度上。如果每年1000万套，十年1亿套，大概容纳3亿的新市民，新市民主要是针对农民工和其他的流动人口。再加上它的商品条件，还可以吸收1亿的新市民，那么就有4亿新市民。现在的市民总量，城镇家庭居民总量大概是6亿人口，再加上这4亿新市民，未来10到15年以后，中国的市民总量大概是10亿，城市化基本完成。这样，城乡二元结构基本上打破了，没有大规模的春运这种事情了，不会是人在城里家在村里，在城里得不到公共服务的现象得到改善。从长期看，这和社会治理的改善、和国家治理现代化，也是一致的。
所以，安居房和短期、中期、长期这个政策目标，都是一致的，是一个很好的吻合。
不只是盖房子，而是引导3亿农民工市民化
再补充一点：“二次房改”的基本版图。
1998年“一次房改”，是住房商品化改革，主要是针对城镇职工、老市民；现在20年过去了，要把农民工慢慢市民化，“二次房改”就是针对以农民工为主体的新市民。体量以前大概是5亿人；未来的“二次房改”，如果好的话，有5到6亿的新市民体量，级别是差不多的。
其实，过去二三十年的经济稳步的增长有“一次房改”的历史背景。它的整个经济背景是中国的初级工业化——以前所有的成就，大概都可以用工业化来概括，但以前的工业化是初级的制造业、中级的制造业；以后是高级的制造业，包括高端制造和现代服务。产业特征也不一样：以前“一次房改”特征就是城镇化；以后是都市化。
换言之，以前的城镇化是和中国以前的初级工业化的经济发展阶段相适应的，它是初级工业化的载体；未来的现代服务和高端制造主要是在城市里进行的，它是初级阶段和高级阶段的关系——也就是城市化有两个阶段，房改也是两个阶段。
刚才说的安居房建设，为何需要以“二次房改”这个概念提出来呢？因为它不是一个简单的建房子让人住，是整个社会综合的一个变化。这里面肯定有很多很复杂的问题，很多的机制设计、细节设计、政策激励相容。
最后，还有一些要想到的要点——很多细节还没想到。
第一，方向、思路和抓手。它的方向不是一个简单的房子问题，而是引导农民工市民化的问题，是消解城乡二元结构的问题。安居房是经济抓手，也是一个社会变迁的考虑、一个综合的考虑。
第二，基本思路是政府来定，但还是要让市场机制发挥作用，同时保证方向的正确和任务的实现。如果不利用市场力量，这么大的事做起来会很困难。而这个政策抓手就是安居房，但安居房前面还有个关键词语：中心城市和都市圈建设安居房。
为何需要强调中心城市和都市圈？这和我们的人口流动方向是高度一致。包括这次新冠疫情能够正常的看到，人口流动是中国现在社会治理面临的主要问题；假如没有大规模的人口流动，很多事情都不太一样。有很多数据都能够正常的看到，人口流动方向就是中心城市和都市圈。中心城市像一线城市、大城市、省会城市，大规模的流动人口，把以农民工为主体的这些流动人口转化为新市民，把社会公共服务和住房都配套到这些地方，以后的社会就会比较稳定，这是一个政策抓手。安居房的地理位置，要和人口流动一致。
第三，这么多的安居房和“房住不炒”是什么关系？安居房和“房住不炒”是高度一致的：因为“房住不炒”不是不让人买，而是不让人买很多、不让人炒。这个安居房主要是针对中低收入的流动人口，把他们转化为新市民。主要是以在就业地交社保作为指标来分配购房名额，这不是投资炒作，而是满足很多流动人口的居住需求，然后在居住需求的基础上再配备基本的公共服务、把他市民化。如果建很多的安居房，也是“房住不炒”的一个保障——把供给增加了，人人都有房子，总供给上去了，炒作自然就没有空间了。
安居房的基本制度设计
1.购房资格：面向所有无房的中低收入流动人口；就一个标准来分配名额，在就业地缴纳社保年限，用这个来积分，不用户籍和学位来歧视人。因为，加那么多标准，说谁是人才、谁不是人才，都有点歧视的意思；而且这样的政策本来就有一定的福利性质，是要给流动人口、特别是给中低收入人口，有一定的社会转移支付的性质。
2.户型设计。要强调，户型不要太大，小一点的，40到60平（可以商榷），太大的买不起，而且那就变成商品房了——商品房是70平以上。这样形成了两个住房市场，比较互补，是一个完整的市场。
3.销售。还有很多细节需要讨论，但基本想法还是商品房的销售。这样的好处是资金可以回笼，开发商可以持续运转。如果租赁，资金回笼之后整个的执行和管理成本都会比较高，从商业的角度来说，效率会比较低。
4.购房贷款。考虑到商业可持续的问题，不能完全是一个福利；如果完全是福利，整个经济就没法背。商业可持续需要一定的首付，但利率可以适当优惠，首付不能太低，保证还是有支付能力的人来买这个房子。
5.城市选择。就是在哪些地方建安居房？还是强调，要在中心城市和都市圈，不能选小城市——小城市最后人口流出，建了房子没人去买，对整个社会是一个很大的浪费。要按人口数量来选择城市，并且分配安居房的名额。
我理解，中央高层的会议精神已经好几次指出了城市化的方向。2019年8月26号的中央财经委员会第五次会议，明确指出：未来整个区域经济格局是各地分工协作、发挥比较优势；有一句话特别提到“要增强中心城市和都市圈的经济和人口承载力，增强其他区域的粮食安全、环境安全和边疆安全的保障能力”。
其实，各个地方在整个社会经济发展当中的分工是不同的，各地有自己的比较优势，不是每个地方都一样。中央的会议文件已经说了，以后经济和人口的承载和中心城市和都市圈的关系，因此安居房的城市选择和高层会议的精神是一致的。
6.城市选完之后，位置选在哪里。这里要特别防止把房子建在远郊区。远郊的房子通勤成本、基础设施配套都非常贵，是很大的浪费。建议选址在比较好的区域，就是别太远，最好是近郊。
7.土地。建在一个好的区域,就有一个土地来源的问题，现在实际的情况是,大城市内部都有很多低效的工商用地；还有一些科研用地,也存在很多管理不规范的问题。我们算过，只要拿出一小部分，足够每个城市来建安居房。然后，再发一点国债——因为安居房最后可能还是会有一些销售价格的补贴，国债补充地方的土地出让金，也可以调动地方政府的积极性。
其实，研究很多年土地问题，你就知道，城市内部土地的数量从来都不是问题，而是怎么样把账算清楚，使用更高效。比如说建安居房，即便短期之内土地出让金会有一点损失，中央和地方共同来承担，未来市民化带来的新的经济增量、相应的税收和社会效益，是足够覆盖这些损失的。
8.开发建设。原则问题是商业化运作。政府管地，以及监管质量各方面，保证建筑质量和各种配套，最后实际开发还应该是优质。假如没有商业的运作，效率也会比较低，最后政策走形，或者出各种各样的事情，都会比较麻烦。
第9条和第10条是讲配套。二次房改，是农民工的市民化，不单单是房子的问题，是基本公共服务的问题，因此基本原则就是社保跟人走。现在每个人都有一个社保账户，比如说新市民从中西部或者其他农村迁到落户的城市，社保就要跟着过来，他以前有的资金余额都要跟过来、统计管理。
还有一个问题，就是他落户地的地方政府怎么样去做公共服务？很多年前就有一个思路，“有档次之差，无身份之别”。说白了，就是基本的公共服务先给，但是社会保障的水平因为各种财政和历史问题不一定要一下子提出来，以后能够最终靠城市化（或者都市化）形成的经济增量慢慢补齐。这就可以从其他的渠道来筹集资金来补齐，有一个吸引力之后，慢慢解决这样的一个问题；而不是把人放进来这个棋就没法走了。
最后，公共服务。比如说农民工子弟留守儿童学校的问题，农民工子女入学问题；包括这次疫情凸显出来的整个医疗资源的供给弹性、储备等等问题。即便没有这个事情，平时大家看病的问题，都还要配套。特别是针对新市民，要修建一些新的医院——当然这很复杂，医改本身又是很大的问题。总之一句话，还是要提高公共服务的可得性。
（根据作者在3月11日北京大学国家发展研究院朗润·格致论坛上的发言整理，经主办方授权发表，标题为编者所加）
